Presentazione del Manuale (a cura di A. G. Colombo e S. Malcevschi)

Ing. Alessandro Colombo Centro Comune di Ricerca , Settore EIR

Arch. Pietro Cordara Via Lazzaretto Vecchio 2

Arch. Silvio Delsante Via Resinelli 12

Arch. Gioia Gibelli Saltieri

Ingegnoli associati Via Senato 45

Prof. Sergio Malcevschi Via della Cassinetta, 49

Ing. Giuseppe Marfoli Via Alfredo Ottaviani 110

Arch. Umberto Vascelli Vallara Via Trezzo d’Adda 6

Prof.ssa. Maria Chiara Zerbi Via General Cantore 1

Silvio Delsante (Coordinatore), Pietro Cordara, Giuseppe Marfoli,

Gioia Gibelli Saltieri, Umberto Vascelli Vallara, Maria Chiara Zerbi

Il "Paesaggio" è un fenomeno culturale di notevole complessità, che rende particolarmente problematica la valutazione delle sue componenti e l'individuazione di "indicatori" che ne attestino di caso in caso il "livello qualitativo".

- il valore puramente estetico (quale aspetto esteriore della bellezza "artistica" dei luoghi);

Tali concezioni possono in massima parte riconoscersi nella definizione, espressa nel corso delle iniziative per la Convenzione Europea del Paesaggio, secondo cui il paesaggio è una porzione determinata del territorio quale e' percepito dagli esseri umani, il cui aspetto risulta dall'azione di fattori naturali ed artificiali e dalle loro interrelazioni.

Secondo tale approccio, il paesaggio non può essere inteso quale sommatoria di oggetti, vincolati o meno, ma piuttosto quale forma, stile, impronta di una società, e quale qualità dell'ambiente di vita basato sull'equilibrato rapporto tra uomo e natura.

Perciò l'azione di tutela attiva deve risultare di tipo integrato e globale, non semplicemente di carattere conservativo e statico, ma di tipo gestionale e dinamico.

Le relazioni tra indicatori richiedono sempre la loro appartenenza ad un ambito spaziale definito, che può essere, di vasta, media o piccola scala (Unità Paesistica).

Nella lettura e valutazione del paesaggio, sempre quando ciò risulti possibile, si utilizzano i medesimi indicatori, sia per la descrizione dei fattori fisici, vegetazionali, storico-culturali, visuali, sia per la composizione relazionale tra i vari fattori considerati e le conseguenti valutazioni di qualità.

Di seguito si ricordano schematicamente alcune tra le metodologie tradizionali di utilizzo delle varie specie di indicatori a scopo valutativo delle qualità del paesaggio.

Anzitutto, si premette come, in linea generale, lo studio del paesaggio si compone di tre fasi:

I metodi valutativi strumentalmente utilizzabili nel corso di tali verifiche sono vari e spesso strettamente connessi con specifiche discipline che privilegiano soltanto uno o alcuni aspetti del paesaggio e, pertanto, preferibilmente, sono da usarsi in combinazione tra loro, cogliendone gli aspetti relazionali, nell'intento di arricchire il repertorio argomentativo utile nella fase di giudizio sintetico per accostarsi, quanto più possibile, alla complessità della fenomenologia paesistica. Tra questi possono essere citati alcuni metodi, scelti anche in relazione a considerazioni sviluppate in altre sezioni di questo manuale:

In particolare, ai fini degli studi VIA, si richiede, come dal D.P.C.M 27/12/88, l’adozione di una metodologia omogenea con le analisi e valutazioni applicabili alle altre otto componenti ambientali di possibile considerazione. Si richiede quindi, fra l'altro:

- la suddivisione nei tre quadri di riferimento: programmatico, progettuale, ambientale;

- la conoscenza e valutazione preliminare del paesaggio prima dell’intervento proposto;

- la conoscenza e valutazione degli impatti sul paesaggio causati dalle nuove opere;

Un approccio al paesaggio almeno in parte differente (e potenzialmente complementare) è quello fornito dalla Landscape Ecology (Ecologia del paesaggio). Infatti, questa disciplina considera il paesaggio come la risultante di tutti i processi che avvengono in un mosaico complesso di ecosistemi.

Secondo tale approccio, il paesaggio è un sistema gerarchico multidimensionale caratterizzato sia strutturalmente sia funzionalmente dagli ecotopi attraverso cui è organizzato. L'ecotopo (ecosistema spazialmente individuabile, che assume un ruolo funzionale specifico all'interno dell'ecomosaico a cui appartiene), costituisce l'elemento strutturale di base del paesaggio. Le caratteristiche del paesaggio sono individuabili in base allo studio a più scale spazio-temporali degli ecotopi presenti, delle loro modalità distributive e di interazione all'interno del paesaggio stesso.

Ai fini del progetto complessivo del Manuale, gli indicatori offerti dalla Landscape Ecology possono dunque essere considerati come appartenenti sia al capitolo "paesaggio" sia al capitolo "ecosistemi".

Il presente lavoro ha teso, come criterio generale, a non compiere scelte tra possibili approcci conflittuali delle diverse scuole di pensiero sulla materia, per puntare invece ad una raccolta sintetica degli indicatori generalmente rilevabili nella prassi corrente delle applicazioni negli studi di impatto ambientale, indipendentemente dalle possibili dissonanze riscontrabili.

L.N. 29 giugno 1939, n. 1497, "Protezione delle Bellezze Naturali". (3)

D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, "Attuazione della delega di cui all'art 1 della L: 22 luglio 1975, n. 382", art. 82. (4)

L.N.431/85, "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 giugno 1985, recante disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale". (5)

L.N. 394/91, Legge quadro sulle aree protette. (6)

Corte Costituzionale, Sentenza del 27/6/86, n. 151, riguardante la L..N. 431/85. (7)

Vincoli territoriali di diversa origine. (8)

Note:

(1) La gestione della materia, fondamentalmente regolata dalle due leggi nazionali 29 giugno 1939, n. 1497 e 8 agosto 1985, n. 431 (nota anche come "legge Galasso"), nel 1972 è stata trasferita alle regioni per quanto attiene l'elaborazione e approvazione dei piani paesistici, mentre per l'apposizione di nuovi vincoli e per le competenze autorizzative è stata delegata alle regioni nel 1997 con l'art. 82 del D.P.R. 616. Interessanti considerazioni sono state sviluppate dalla Corte Costituzionale in memorabili sentenze che rilevano una evoluzione da una concezione eminentemente conservativa verso una maggiore apertura ad una visione dinamica della tutela paesistica (ad esempio, la n. 151 emessa il 27 giugno 1986). Inoltre, le numerose leggi regionali riguardanti i contenuti della VIA fissano, per la componente paesaggio, normative che sottolineano aspetti con contenuti spesso assai differenziati.

(2) Riguarda vincoli conservativi, individuati con specifico atto amministrativo, relativi a beni mobili e immobili ritenuti meritevoli di tutela per il loro riconosciuto valore storico culturale. I beni assoggettabili alla tutela della legge sono: "le cose immobili e mobili, che presentano interesse artistico, archeologico o etnografico", comprese "le cose che interessano la paleontologia, la preistoria o le antiche civiltà", e "le ville i parchi i giardini che abbiano interesse artistico o storico".

(3) Definisce categorie di singoli beni (individui) o ampi ambiti territoriali (beni d'insieme) assoggettabili alla tutela della legge mediante specifico atto amministrativo, subordinando la trasformabilità dei luoghi all'autorizzazione da parte degli organi competenti in materia (Stato, Regioni, Enti sub-regionali, secondo le diverse leggi di delega intervenute nel tempo, sia a livello nazionale sia locale). Gli oggetti della tutela sono classificati in due distinte categorie:

- singoli beni come monumenti naturali o ville, parchi e giardini, che non siano già stati assoggettati

alla tutela monumentale della L.1089/1939;

- beni d'insieme, definiti come "complessi di cose immobili che compongono un caratteristico

aspetto avente valore estetico e tradizionale" e come "bellezze panoramiche"; attraverso queste definizioni è possibile cogliere l'accezione di paesaggio propria della legge 1497/39, portatrice di un concetto che coniuga valori naturali e antropici.

Le modalità di tutela previste sono fondamentalmente costituite dal controllo delle singole trasformazioni territoriali mediante l'autorizzazione e il piano territoriale paesistico inteso come strumento di riferimento locale e come riferimento al fine di evitare che le aree vincolate "siano utilizzate in modo pregiudizievole alla bellezza panoramica".

Tale facoltà e' rimasta pressoché inutilizzata fino a che la legge 431/1985 non ha reso obbligatoria l'elaborazione di un piano di tutela paesistica da parte delle regioni.

L'art. 23 del R.D. 3 giugno 1940, n. 1357: "Regolamento per l'applicazione della legge 1497/1939", definisce i contenuti e la procedura di redazione e approvazione del Piano Territoriale Paesistico. Tra i contenuti: le aree di rispetto, i rapporti tra aree libere e aree fabbricate, la distribuzione e il vario allineamento dei fabbricati, norme per i diversi tipi di costruzione.

L'art. 1 del D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, relativamente alla titolarità ad elaborare ed approvare un Piano Territoriale Paesistico, opera un trasferimento di competenze a favore delle regioni. Pertanto, i contenuti e le procedure di approvazione di tale strumento vengono definiti dalle leggi regionali che trattano specificamente la materia.

(4) Delega alle Regioni delle funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato, per la protezione delle Bellezze Naturali, per quanto attiene la loro individuazione, la loro tutela, e le relative sanzioni. Successive deleghe (subdeleghe) sono state effettuate dalle Regioni con diversa ampiezza a favore di Comuni, Province, Comunità Montane, Parchi e Provincie.

(5) Contiene disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale.

Questa legge, meglio nota come "legge Galasso", non apporta nessuna modifica alla legge 1497/1939, alle cui procedure di tutela e di controllo degli interventi fa ancora riferimento una cospicua parte di territorio italiano; integra, invece, l'art. 82 del D.P.R. 616/1977 estendendo ope legis - quindi con una procedura automatica anziché per singoli atti amministrativi - l'elenco dei beni assoggettati alla tutela della L.N. 1497/1939. I nuovi vincoli sono applicati a porzioni geografiche di territorio, rilevanti per la loro "struttura naturale", come segue:

a) fascia costiera dei mari;

b) fascia costiera dei laghi;

c) fascia rivierasca dei fiumi, torrenti e corsi d'acqua, (elencate dalle regioni ai sensi

dell'art. 1quater della stessa legge 431/1985);

d) montagne a quota superiore a m. 1200 s.l.m. per gli Appennini e a m. 1600 s.l.m. per le Alpi;

e) ghiacciai e circhi glaciali;

f) parchi e riserve;

g) boschi e foreste;

h) università agrarie e usi civici;

i) zone umide;

l) i vulcani;

m) zone di interesse archeologico (poiché, con due distinte note ministeriali del 1994 e del 1995 è stato precisato che queste zone devono essere singolarmente individuate e assoggettate a tutela con atto amministrativo, questa categoria di zone esce dall'automatismo della legge Galasso).

Con un complesso meccanismo la legge esclude dagli ambiti sopra indicati le aree che alla data del 6 settembre 1985 erano classificate come zone A o B dai P.R.G. o, alla stessa data, erano ricomprese nei piani pluriennali di attuazione. Tuttavia, restano coperti da tutela anche in questi ambiti di esclusione le ville, i giardini e i parchi (da individuare).

La legge, con l'art. n. 1 bis, impone la redazione dei Piani Paesistici Regionali offrendo una doppia opzione: Piano paesistico o Piano urbanistico territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali. Con questa seconda modalità si attua una stretta relazione fra urbanistica e tutela del paesaggio (a tutt'oggi, numerose Regioni hanno provveduto alla redazione ed approvazione di strumenti di tutela paesistica estesi, quasi sempre, a tutto il territorio regionale).

La circolare esplicativa della legge del 3 agosto 1985, n. 8, specifica come l'oggetto da tutelare sia il patrimonio paesistico - ambientale della Nazione, al fine di " evitare alterazioni morfologiche e strutturali del paesaggio, vietando interventi che arrechino deturpazione ai luoghi".

(6) Detta principi fondamentali l'istituzione e la gestione delle aree naturali protette, al fine di garantire in forma coordinata la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del paese. E' prevista la conservazione di specie animali, o vegetali, di associazioni vegetali o forestali, di singolarità geologiche, di formazioni paleontologiche, di comunità biologiche, di biotopi, di valori scenici e panoramici, di processi naturali, di equilibri idraulici e idrogeologici, di equilibri ecologici.

(7) Introduce una tutela del paesaggio improntata a integralità e globalità, nonché una prima valutazione dei rapporti tra la disciplina paesistica e quella urbanistica.

(8) Si tratta della vincolistica diffusa, variamente motivata, interessanti varie componenti del paesaggio, quali gli aspetti idrogeologici (L.3267/23), forestali, aree protette, aree sismiche, ecc.

Leggi regionali di diversa origine per la tutela dell'ambiente.

Servitù territoriali diverse, quali, usi civici, demani, università agrarie.

Piani urbanistici con normative ed azzonamenti interferenti con il Piano:

- Piani Territoriali paesistici, (L.N. 1497/39 )

- Piani paesistici, Piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed

ambientali (L.N. 431/85 )

- Piani di settore (di Bacino, della mobilità, Piani Parco, Piani Cave, Piani Smaltimento Rifiuti, ecc.)

- Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali

- Piani Regolatori Comunali e loro Piani Attuativi

- Piani d'area Regionali

- Altre forme di Piano/Programma con valenze paesistiche.

Direttiva 85/337/CEE 27 giugno 1985 concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati. (1)

L. N. 8 luglio 1986 n. 349, "Costituzione del Ministero dell'Ambiente e norme in materia di danno ambientale", che impegna il governo al recepimento della direttiva comunitaria.

D.P.C.M. 10 agosto 1988 n. 377, "Regolamentazione delle pronunce di compatibilità ambientale di cui all'art. 6 della LN 349/86".

D.P.C.M. 27 dicembre 1988, "Norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità". (2)

D.P.R. 12 aprile 1996, "Atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione dell'art. 40, comma 1, della legge n. 146/1994, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale. (3)

Note:

(1) Secondo tale documento, al punto 3 dell'allegato III, il paesaggio è compreso tra le componenti ambientali da analizzare e sottoporre a valutazione di compatibilità ambientale.

(2) Tali provvedimenti delineano l'organizzazione della materia e la procedura per la VIA, stabilendo per tutti i fattori considerati, e quindi anche per i contenuti del paesaggio, la suddivisione nei tre quadri di elaborazione: Programmatico, Progettuale, Ambientale.

Sul tema del paesaggio il D.P.C.M. del 28/12/88 fornisce, nell'allegato II, alla voce I., Paesaggio, le seguenti prescrizioni:

"Obiettivo della caratterizzazione della qualità del paesaggio, con riferimento sia agli aspetti storico-testimoniali e culturali, sia agli aspetti legati alla percezione visiva, è quello di definire le azioni di disturbo esercitate dal progetto e le modifiche introdotte in rapporto alla qualità dell'ambiente".

La qualità del paesaggio è pertanto determinata attraverso analisi concernenti:

a) il paesaggio nei suoi dinamismi spontanei, mediante esame delle componenti naturali; (vedansi

nel testo indicatori fisici-biotici);

b) le attività agricole, residenziali, produttive, turistiche, ricreazionali, le presenze infrastrutturali,

e loro stratificazioni e la relativa incidenza sul grado di naturalità presente nel sistema; (vedansi

nel testo indicatori: riferiti all'agricoltura e agli insediamenti umani);

c) le condizioni naturali ed umane che hanno generato l'evoluzione del paesaggio; (nel testo

indicatori come la voce precedente);

d) lo studio strettamente visivo o culturale-semiologico del rapporto tra soggetto ed ambiente,

nonché delle radici della trasformazione e creazione del paesaggio da parte dell'uomo; (nel testo: indicatori storico culturali e percettivi.);

e) i piani paesistici e territoriali;

f) i vincoli ambientali, archeologici, architettonici e storici (nel testo con i riferimenti alle leggi

di tutela).

(3) Tale atto di indirizzo e coordinamento riguarda l'applicazione della procedura di impatto ambientale ai progetti inclusi nell'allegato II della direttiva del Consiglio 85 / 337/ CEE. In esso e' stabilito che, per ciascun progetto, siano valutati gli effetti diretti e indiretti sull'uomo, sulle acque di superficie e sotterranee, sull'aria, sul clima, sul paesaggio e sull'interazione tra detti fattori, sui beni materiali e sul patrimonio culturale ed ambientale. Nelle informazioni di cui all'art. 6, comma 2, contenute nell'allegato C del D.P.R., la predetta esigenza di analisi dell'interazione tra i fattori ambientali, tra i quali il paesaggio risulta ampiamente ribadita.

Nell'allegato D, negli elementi di verifica di cui all'art. 1, commi 6 e 7, è ripetuta l'importanza della analisi della sensibilità ambientale. Al punto e), l'allegato D specifica: "paesaggi importanti dal punto di vista storico, culturale e archeologico".

Un Gruppo di lavoro nominato nel 1994 dal Consiglio d'Europa ha elaborato un testo di Convenzione Europea del Paesaggio, che, dopo la Conferenza di consultazione tenuta a Firenze dal 2 al 4 aprile 1998, è pervenuto ad una formulazione finale dal titolo "Le projet de Convention Européenne du Paysage", datata 22 maggio 1998.

La Convenzione fornisce una definizione molto ampia del concetto di paesaggio: "una determinata parte di territorio, che può includere le acque costiere e/o interne, così come è percepita dalle popolazioni e il cui aspetto è dovuto a fattori naturali ed umani e alle loro interazioni". Questa definizione tiene conto dell'idea che i paesaggi evolvono nel tempo, sotto l'effetto delle forze naturali e dell'azione degli esseri umani. Sottolinea inoltre l'idea che il paesaggio "forma un tutto, i cui elementi naturali e culturali sono considerati insieme e non separatamente" (dal rapporto di Pierre Hitier alla quinta sessione del Congresso dei poteri locali e regionali d'Europa a Strasburgo il 26-28 maggio 1998). La Convenzione attribuisce un forte valore alle politiche di tutela paesistica: " ... l'assunzione dei valori paesistici da parte dei poteri pubblici deve essere considerato un progetto di natura socio-economica volto al benessere individuale e sociale di tutti i cittadini, il campo d'azione del progetto di Convenzione riguarda la totalità della dimensione paesistica del territorio degli stati membri" (ibidem).

Lo Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo rappresenta un altro testo di fondamentale riferimento per la pianificazione degli anni futuri. Questo documento che ha avuto una prima formulazione nel giugno 1997 a Noordwijk, e che verrà presentato in forma definitiva a Potsdam nel maggio 1999, contiene interessanti considerazioni sul tema paesistico-ambientale e sugli intrecci che intrattiene con i temi dello sviluppo. In particolare, rileva con preoccupazione "la pressione permanente sul patrimonio naturale e culturale dell'Europa" e fornisce significativi indirizzi di "conservazione e gestione creativa dei paesaggi culturali europei".

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Nella Tavola Sinottica che segue sono riportati gli indicatori del paesaggio selezionati nel corso del lavoro. Gli indicatori riportati fanno di regola riferimento a generiche realtà territoriali che possono, nei fatti, variare sensibilmente da luogo a luogo. A lato di ciascun indicatore e nella colonna "Riferimenti" sono riportate una o più sigle. Tali sigle, da N1 a N5, fanno riferimento alla classificazione che segue:

- N1. Vincoli di tipo conservativo dei beni storici, definiti mediante specifico atto amministrativo

dello Stato (L.N. 1089/39).

- N2. Vincoli di tutela del paesaggio, definiti mediante specifico atto amministrativo dello Stato o

- N4. Indicatori generalmente utilizzati per l'analisi del paesaggio secondo i contenuti richiesti dal

DPCM 377/88, Allegato II, comma I, punti a - f.

- N5. Descrittori/indicatori del paesaggio contenuti nell'elenco dei Criteri allegati alla L.R. 18 /97

della Regione Lombardia.